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招投标,勿让招标人主导
发布时间:2014-06-27 00:00:00

招投标,勿让招标人主导

——从三峡集团工程招投标问题看招投标模式改革

201437  中国纪检监察报)

截至2月28日,开展第二轮巡视的中央巡视组已全部晒出“问题清单”。其中,中央第九巡视组指出,根据干部群众反映,三峡集团有的领导人员亲友插手工程建设,一些招投标暗箱操作,工程建设项目分包现象比较普遍。

工程建设领域是腐败的重灾区,招投标作为防止该领域腐败的手段应运而生,不想却与该领域一同沦陷,成为腐败高发区,甚至成为工程领域腐败的罪魁祸首。据统计,自2009年工程建设领域突出问题专项治理工作开展以来,截至2012年3月底,全国共查处工程建设领域违纪违法案件2.17万件,其中涉及招投标环节的3305件,约占全部查处案件的15.2%。

其实,早在2000年1月1日,招投标领域的基本法《中华人民共和国招标投标法》便颁布实施,而在2011年12月20日,国务院更是公布了《中华人民共和国招标投标法实施条例》。但在这两部法律的规制下,一些工程招投标却成为完全的戏剧,它程序到位、细节完整,却常常为腐败所利用,成为权力寻租的遮羞布。这不禁让人反思,我们制度的漏洞在哪里。

招标人主导型模式为腐败埋下祸根

“2014年前招标全是‘明箱操作’。”“当时中标的企业明显是三峡集团内定的。”“按规定,评标前各位专家的身份应该保密,但三峡集团却会在评标前开会,贯彻领导的‘指示’。”……根据有关媒体关于三峡集团工程招投标问题的报道,如果内容属实,那么招投标过程不透明、存在可操作空间,利益冲突无处不在、无孔不入等因素自对问题的产生难辞其咎,但更关键的恐怕是现行制度一手制造的“招标人主导型模式”,因为其在某种程度上决定了其他因素引发腐败的可能性。简单地讲,所谓“招标人主导型模式”,是指招标人在招投标过程中占据主导地位,容易左右招投标过程与结果的招投标模式。这种模式具有的以下特点,为其容易引发腐败埋下了祸根。

一是招标人与项目主体合一。按照招标投标法规定,招标人是提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织,招标人具有编制招标文件和组织评标能力的,可以自行办理招标事宜。但是,对于何为“编制招标文件和组织评标能力”,法律法规既未做出具体解释,也未明确规定这种能力是否具备的审查主体与标准。由此可见,招标人与项目主体是同一主体,且其完全可以自己编制招标文件,聘请专家组成评标专家库,从而轻而易举具备组织评标的能力,进而自行办理招标事宜。这就为招标人为投标人“量身定做”招标,以“明箱操作”的形式内定中标企业打开了方便之门。

二是招标人对招标代理机构和评标专家的意志具有极大的支配力。根据相关法律,招标代理机构由招标人自行选择。由于招标人与招标代理机构之间是民事委托关系,招标代理机构的代理费用来自招标人,因此其通常无法拒绝招标人的不合理要求,否则便要承担失去生意的风险。至于评标专家,姑且不论那些由招标人从自己专家库中选择且由其支付报酬的评标专家,碍于利益关系不能独立评标,即便是那些由招标代理机构从其专家库中随机抽取的专家,因其评标报酬来自招标代理机构,且终极源头是招标人支付给代理机构的代理费,一种环环相扣的利益关系便决定了评标专家很可能被收买,成为招标人意见的代言人。更何况,根据招标投标法,招标人的代表是评标委员会的组成人员,招标人的意志在评标委员会中具有举足轻重的地位。而这也与媒体报道的“三峡集团内部自己有一个由30多人组成的专家库,每次评标,集团都派出一人,担任评标组组长角色”相一致。由上可见,招标人可以极大地左右招标代理机构和评标专家的意志,立法所希望达到的公正公开招投标的目标很可能被暗地里的协调、沟通所架空。

三是监督机关无法对招投标活动进行有效监督。目前,对招投标领域的行政监管仍沿袭计划经济时代的方式,按照行业属性,由各系统的行政主管部门分头负责。这种模式的弊端,一是政出多门,各说各话,隐藏着“九龙治水”的危险;二是工程建设中的招投标活动,按行政隶属分别由各地的行业主管部门监督,缺少一个统一、权威的监督机构。同时,关于如何监督、具体的手段和措施是什么,相关法律法规也未予以明确。如此一来,对招投标活动的监督便存有缺口和漏洞,不仅容易导致监督流于形式,还可能使其成为某些部门谋取不法利益的手段。实践中,便有一些监督部门及其人员以监督为借口,出席招投标活动,并从招标人那里获取报酬。

向招标人主导型模式开刀 破除招投标领域腐败链

在招标人主导型模式下,不论是招标项目的确立、招标方式与招标代理机构的选择,还是评标委员会的组成、评标专家的产生、评标活动的进行,都渗透着招标人的意志和影响,这便为他们运用各种手段打造腐败链条提供了可乘之机,从而制造了大量的权力标、关系标。而在整个招投标过程中,有关部门的监督疲软,又容易导致招投标活动看似公开、阳光,却可能存在大量的以权谋私与暗箱操作等黑幕。因此,必须向招标人主导型模式开刀,勿让招标人主导招投标。

改革的关键是建立相对独立的招投标制度,使整个招投标过程最大限度地排除项目人的干扰,从而根除暗箱操作的土壤。而这需要一系列紧密联系、环环相扣的制度设计。

一是建立独立的招标代理制度。所有需要招标的项目都应统一交由独立的招标代理机构进行招标,在招标过程中,项目提出主体不得参与,避免其对招投标活动进行不当干预。

二是建立专门的招标管理机构。可以在各级人民政府设立专门的招标管理机构,公共工程与服务需要招标的,应统一上报相应的政府招标管理机构,由其通过公平竞争机制,选择具有法定资质的招标代理机构组织招标活动,招标代理机构的代理费通过竞争机制确定,从而避免项目提出主体以代理费为武器要挟招标代理机构服从其意志。招标管理机构负责对招投标全过程以及中标结果进行动态监督。同时,各级纪检监察机关要对招标管理机构实施监督,防止“灯下黑”。

三是建立独立的评标制度。要保障评标委员会的独立性,评标委员会成员应由招标管理机构从专家库中随机抽选,一经产生无法定原因不得更换。同时,项目提出主体、招标管理机构和招标代理机构的工作人员不得兼任评标委员会成员。评标委员会成员在开标以前不得以任何理由接触项目提出主体和投标人,其评审费由招标代理机构从代理费中支付。

(作者系西南政法大学行政法学院行政法教研室主任)

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