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PPP模式在国家体育场(鸟巢)项目的应用分析——试论公开招标是PPP项目实施的有效途径
发布时间:2015-09-24 16:17:25

引言

随着国务院《关于投资体制改革的决定》、《关于加强城市基础设施建设的意见》及《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件颁布实施,我国市政公用事业改革进一步深化。当前我国在城镇化建设、化解地方融资平台债务风险、改进政府公共服务、提高资金社会效率等方面存在诸多问题,推广PPP模式尤为重要。
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:在自然垄断行业实行政企分开,特许经营改革;允许社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施投资、建设、运营;推广政府购买服务;大力发展混合制经济。国务院已推出80PPP示范项目,面向社会公开招标,鼓励社会资本,以合资、独资、特许经营等方式参与,要求把这80PPP项目建成社会资本参与的样板工程;指出各地政府要积极筹备更多的PPP项目。在财政部召开的全国PPP专题会上,财政部对PPP作了系统部署,财政部作为PPP的第一责任部门,正大力推广PPP
国信招标集团作为国内大型咨询服务机构和招标代理企业,自2006年起连续八年获得“中国招标代理机构十强”第一名。集团业务涵盖各行各业,业绩居业界首位,仅PPP项目就完成了200余项。其中,国家体育场(鸟巢)是我国首个采取公开招标的PPP项目,也是我国相当成功的大型PPP项目案例,目前正向全国推广。国信招标集团作为该项目的总顾问单位,牵头组织该项目的融资顾问、财务顾问、法律顾问及招标代理。
本文结合国家体育场(鸟巢)PPP项目,就当前推广PPP模式的意义及如何应用进行研究探讨。
一、城镇化面临的问题
党的十八届三中全会《决定》要求:坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。中共中央、国务院于20143月印发《国家新型城镇化规划(2014 2020)》指出,走中国特色新型城镇化道路,对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。但是,新型城镇化需要大量资金投入,而已形成的大量地方债务风险也亟须化解。
1.地方债的形成
《中华人民共和国预算法》已于2014831日修订,并将于201511日开始施行。修订后的《预算法》稍微放开了地方政府举债的限制,规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”,“除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。而在此以前,依据自1995年开始实施的《预算法》,地方政府各级预算不列赤字。为了进行地方建设,在经济高速发展的十年时间里,地方政府通过组建各类地方融资平台筹集资金,形成了大量的地方政府债。具体原因如下:
一是地方财力严重不足。由于地方财政过分依赖土地,一方面房地产调控带来财政减收;另一方面保障和改善民生,尤其是新农村建设、教育、医疗、社保等刚性支出持续攀升,财政收支矛盾非常突出。地方政府在不同程度上不顾自身偿债能力,举债度日。
二是计划经济观念影响。长期计划经济影响,许多领导干部思想仍停留在“计划经济为主、市场经济为辅”阶段,对于政府指导干预经济运行细节情有独钟,频繁使用宏观调控手段及财政力量对经济运行进行干预,破坏了市场规律,造成了严重依赖投资拉动经济的畸形发展模式。同时,误解公有制为主导,认为“公有制为主导”就是一切归国有、一切归政府所有,融资平台和银行都是公有。政府认为“不怕还不了”;银行认为“不怕政府不还”。尤其是2008年实行经济刺激计划后,由于取消了贷款数额限制,银行争抢政府项目,造成相当部分银行信贷资金“财政化”。
三是地主情结深厚。中国几千年的农业社会,地主情结根深蒂固。表现在个人上,重积累、轻享受,省吃节用、买田置地、建楼盖房;表现在政府上,重投资、轻消费,经济发展依赖投资拉动而不是消费增长,为了建设不惜到处举债。
四是监管缺位。分税制改革后,中央财政大量资金通过专项转移支付划拨地方,出现了配套资金“相互钓鱼”现象,地方为了拿到中央专项转移支付资金,申报项目时承诺无法承担的配套资金,只能靠举债配套。
此外,以GDP为核心的干部考核制度,催生了许多地方领导干部扭曲的“政绩观”,“前人借钱后人还债”导致各级地方政府普遍负债。
2.城镇化建设的紧迫性
当前我国实际城镇化率并不高,由于软件硬件配套不完善,名义上是超过50%,实际上只有40%2020年要达到中央要求的60%,由此带来的投资需求将超过40万亿元。加上目前已形成了大量的地方债,旧债要还,新债要举,资金缺口非常大。
亚行、世行一直倡导PPP模式,中央层面正在加速PPP模式立法进程,国家发展改革委报请国务院推出80PPP示范项目,财政部正大力推动PPP模式,地方政府对PPP更是高度关注,北京、上海、天津、浙江、福建等多个省市正在调研筹备PPP项目。因此,PPP模式未来大有可为。
二、推广PPP模式的意义
党的十八届三中全会指出:推进城市建设管理创新,建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。当前,创新城镇化投融资体制,大力推广PPP模式,具有十分重要的意义。
1PPP涵义
PPP即英文“Public Private Partnership”的缩写,译为“公共私营合作制”。
PPP模式通常被定义为政府公共部门与私人企业组织之间,为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。广义的PPP包括BOTBOOTOTPFI等模式,PPP的核心是收益和风险的兼顾,即收益和风险共担,缺一不可。狭义的PPP模式通常是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV),引入社会资本,共同设计开发,共同承担风险,全过程合作,期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。
2.PPP在全球应用
PPP最早在19世纪的西方铁路建设中以特许权形式出现。20世纪90年代,PPP被发达经济和新兴经济体大量用于交通运输、医疗、通信、能源、水务、固废等领域。2008年美国次贷危机中,美国财长盖特纳提出利用PPP机制来清除金融机构有毒资产的方案,节约了财政救助成本。
3PPP在我国发展
我国广义上的PPP模式原以BOTBOOTOT等居多,1984年香港合和实业在深圳投资建设了沙角B电厂项目,是我国首家BOT项目,1995年广西来宾电厂二期工程是我国引进BOT方式的里程碑。目前,BOT方式在污水处理、垃圾处理、燃气设施、高速公路和道路桥梁等市政公用领域广泛应用。
2002年启动的国家体育场(鸟巢)PPP目,是我国首个采取公开招标的典型的狭义上的PPP项目。政府通过资产存量转让(TOT)吸引社会资本、收益共享共担风险的项目也具有PPP特征,如国信招标集团负责组织实施的“双汇集团国有股权转让”、“天津市北水业国有股权转让”、“虎门大桥10%股权转让”等项目,引进了资金、技术和管理,实现了公私合营。目前国内规模最大、环保标准最高的北京鲁家山生活垃圾焚烧发电项目,也按照PPP模式运作。
4.推广PPP意义
采用PPP模式加快城镇化建设,对我国全面建成小康社会、推进社会主义现代化具有重大意义。PPP模式能解决资金短缺、有效转移风险、提高服务效率、控制预算成本,推动政府职能转变。
第一,解决资金来源,推进城镇化建设。推广应用PPP模式,PPP吸引社会资本,改变过去资金单一由政府提供的模式,拓宽城镇化融资渠道,形成多元化可持续的资金投入机制。
第二,提高管理效率,提升公共服务水平。推广应用PPP模式是改进政府公共服务的重要举措。PPP项目是由专业部门运营,管理效率更高,PPP模式能将政府的战略规划、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合,有助于厘清政府与市场的边界,提升公共服务水平。
第三,提高PPP项目的综合效益。成功的PPP兼顾财政和社会福利两个角度。从财政角度,PPP机制能降低财政的支出负担;从社会福利的角度看,PPP机制能提高社会福利水平。
三、国家体育场(鸟巢)PPP模式介绍
奥运是中华民族的百年之梦。国家体育场(鸟巢)是北京2008年奥运会的主体育场,是标志性建筑,是最具国际先进水平的多功能体育场,可承担各类比赛项目,能容纳观众十万人。北京市政府为履行与国际奥委会签订的2008年第29届奥林匹克运动会主办城市合同项下的义务,决定在北京奥林匹克公园(B区)内建设国家体育场。
参照国内外先进经验,为降低项目的融资成本、运营成本、提高运营效率,北京市政府决定引进市场化机制,采用公开招标方式选择项目法人合作方(PPP)。投资人与代表市政府的北京市国有资产公司签订合作经营合同,双方共同组建项目公司,负责PPP项目的设计、融资、投资、建设、运营及移交等全面工作。
(一)项目总体情况
1.招标情况
项目名称:国家体育场项目法人合作方招标(PPP项目)。
招 标 人:北京市人民政府。
咨询服务及招标机构:国信招标集团(原名为“国信招标有限责任公司”)。
资格预审公告:在中国采购与招标网、《人民日报》、《中国日报》等发布。
发标时间:2003421日。开标时间:2003630日。
招标方式:公开招标,“一次招标、两步进行” 。
第一步招商,先进行资格预审和意向征集,对全球39家申请人的投标资格、建设方案设想、融资计划思路、运营方案意向等进行评估,确定5名投标入围者。
第二步招标,对投标人递交的优化设计方案、建设方案、融资方案、运营方案以及移交方案等进行综合评审,最终确定项目法人合作方。
中标单位:中国中信集团联合体。投标单位有中国中信集团联合体、北京建工集团联合体、筑巢国际联合体、MAX BOEGL联合体(德国)等四家单位。
签约仪式:200389日上午,在人民大会堂举行,北京奥组委常务副主席、北京市副市长刘敬民、国信招标集团董事长叶青和中标人代表参加签约仪式。
2.特许经营期
2008年奥运会后30年。
3.融资情况
招标控制价:中标人出资不得超过49%(政府投资比例不得低于51%)。
融资比例:中标人出资42%(政府出资58%)。
北京市政府的投资部分注入项目公司,委托北京市国有资产公司作为出资人代表。
4.相关权利
政府按出资比例拥有项目所有权、决策权、监管权,但不参与项目的收益分配;中标人有经营权、收益权,但没有项目的处置权。经营期满,项目公司向北京市政府移交全部资产。
(二)顾问服务内容
国信招标集团作为国家体育场(鸟巢)PPP项目的总顾问单位,为本项目提供了咨询服务及招标代理工作。内容包括:
1.编制《特许经营实施方案》
首先通过市场调研,组织潜在投资人尽职调查,让投资人了解项目情况,以利于作出科学的投资决策;政府也能了解投资人的实力及投资意愿,便于制订对策。然后编制《特许经营实施方案》,内容包括:工作计划、实施步骤、边界条件、风险分析;搭建财务模型、进行财务测算,提出政府与投资人出资比例建议等,为政府决策提供依据。
2.发布信息,进行全球招商
《中国采购与招标网》是国家指定发布招标公告的唯一网络媒体,国内外用户关注度非常高,每天的访问量达百万以上。国家体育场(鸟巢)PPP项目在《中国采购与招标网》、《人民日报》等同时发布,吸引全球39家投资人参与竞争。各投资人提交了项目初步方案,包括建设方案设想、融资思路、运营方案等。
3.编制招标文件
国家体育场(鸟巢)PPP项目招标文件包括《资格预审文件》、《招标文件》、《合作经营合同》、《特许权协议》、《国家体育场协议》等中英文全套法律文件。
1)招标文件组成部分。
第一卷《投标人须知》:第一章《总则》;第二章《投标人资格》;第三章《招标文件》;第四章《投标文件的构成与要求》;第五章《投标文件的编制要求》;第六章《开标、评标与定标》;第七章《授予合同》;附件《投标文件格式》。 
第二卷《合同与协议》:第一篇《特许权协议》;第二篇《国家体育场协议》;第三篇《合作经营合同》。
第三卷《设计条件和设计大纲》:第一篇《国家体育场规划设计条件》;第二篇《国家体育场奥运工程设计大纲》;第三篇《岩土工程勘察报告》。
第四卷《建筑概念设计方案》。
第五卷《参考资料》。
2)评标办法为综合评估法。
评审因素及权重如下:
建筑设计优化方案: 10%
建设方案:   15%
融资方案:   20%
运营方案:   25%
财务分析:   5%
保险方案:   5%
移交方案:5%
对合同文件响应:15%
4.组织招标投标工作
经过资格预审确定了五家合格投标人,有四家投标单位参加了投标。评标委员会由北京市政府出资人代表和技术、经济、法律、财务、体育设施运营和国际奥林匹克事务管理等方面的专家组成,成员人数为17人。评标委员会依照评标办法,针对各投标人的上述评审因素进行了综合评审,编写中英文《评标报告》,推荐中标人。
5.合同谈判,签署协议
由于招标文件中附有《合作经营合同》、《特许权协议》及《国家体育场协议》,投标人均作出了充分响应,谈判时没有出现实质性修改,双方只就细节问题进行讨论并很快达成一致,因而合同谈判愉快而高效。
 1)《合作经营合同》,由中标人与北京市国有资产公司签署,由双方共同出资设立项目公司,负责项目的投资、融资、设计、施工、运营管理、维护维修及移交等事项。包括项目公司的章程、出资比例、收益分配、法人治理结构、劳动管理、财务管理、招标采购、解散及终止等,从公司的设立、运行到终止全过程约定。
2)《特许权协议》,由项目公司与北京市政府签署,协议界定了双方权益和责任,明确了政府对特许经营企业有监管的权利;约定双方责任义务,如:特许范围、特许年限、建设质量和服务标准、经营权的使用、变更及终止、设施的所有权与使用权、设施的使用维修及更新、安全管理、违约责任及争议解决等。
3)《国家体育场协议》,由项目公司与北京奥组委及北京市政府签署,是项目公司为奥运会提供服务的协议。协议规定北京奥组委使用国家体育场的权利和义务,项目公司为北京奥组委服务的内容及标准。包括设计、施工、竣工验收、交付使用、运行维护、服务管理、安全保卫、知识产权等,项目公司必须尊重奥运准则。
(三)鸟巢PPP模式的贡献
北京2008年奥运会的成功举办,以及十多年的建设、运营经验证明,通过公开招标的国家体育场(鸟巢)PPP项目贡献突出。
1.拓展了融资渠道,解决了建设资金
国家体育场(鸟巢)PPP项目,既降低了北京市政府的投资额度(社会融资42%,政府投资58%),减轻了政府的投资压力;通过引入社会资本,又全面提高资金利用效率,因而,节省了项目总投资,节约了社会总体资源。
2.提高了建设和运营的整体效率
既避免了政府对项目设施后期维修及更改费用的投入,又避免了政府对项目设施运营的补贴,使政府免予背负长期的财务负担,节省了政府的后期投入。    
3.分散了政府投资风险
由于项目的每一个阶段均由政府和投资人共同完成,也分担了投资人的部分风险。政府和投资人真正整合成为战略合作伙伴,共同参与设施项目的建设和运营,实现了风险共担利益共享的长期目标。
4.探索出了政府进行投融资体制改革的新模式
为北京后来的市场化融资积累了丰富的经验,为我国PPP模式发展奠定了基础、树立了榜样。
四、PPP项目公开招标实施要点
市场竞争能实现PPP项目资源优化配置,公开招标能在PPP项目实施过程中形成充分竞争。PPP项目公开招标实施要点如下:
(一)坚持公开、公平、公正的原则,加强市场监管
1.公开招标是法定的竞争方式
在实施特许经营时,有的地方政府片面追求吸引资金、不进行招标而直接与投资人进行谈判、对投资人承诺过高收益或固定回报。为此,国家有关部门下发了相关规定,《市政公用事业特许经营管理办法》规范了特许经营权的实施程序,对招投标程序作了具体规定;《关于加强市政公用事业监管的意见》明确竞争原则,要求公开招标;国务院推出80PPP示范项目要求“面向社会公开招标”;财政部也强调PPP项目必须公开招标。因此,PPP项目公开招标是国家政策法规规定,具有强制性和法定性。
2.公开招标具有诸多优势
PPP项目公开招标,其竞争性强、透明度高,既体现了“公平、公正、公开”的原则,又能选择最满足招标文件的投资人。
1)公开招标能发现投资人,通过国家指定《中国采购与招标网》等“三报一网”公开发布项目信息,其权威性高、聚焦性强,广泛引起投资人关注,吸引国内外投资人参与竞争。因此,公开招标能发现更多更强的投资人。
2)公开招标能发现价值,公开招标能实现资源优化配置、实现PPP项目的“物有所值”。通过公平竞争,防止垄断;避免信息不对称给政府造成的损失;促使投资人保证质量、改善服务、降低费用、提高效率,创造合理的利益回报。因此,公开招标能找到合理价格,从而发现价值。
3)公开招标能在阳光下操作,让公众广泛参与并监督,以利于防范PPP项目实施过程中舞弊现象和滋生腐败。
3.公开招标应关注的重点
与传统的工程建设项目招标相比,PPP项目的公开招标应关注以下重点:
1)参与项目前期工作,PPP项目具有多样性、复杂性、长期性的特点,咨询服务机构应提前介入。政府在确定PPP项目时,咨询服务机构应参与项目前期论证,判定项目采用PPP模式的可行性,对项目的资本结构、运行成本及利润进行综合分析,编写PPP项目的《投融资方案》。
咨询服务机构应参与PPP项目的规划、可行性研究、设计等前期工作,使各项工作在满足规范标准的前提下,还应符合PPP项目《投融资方案》。在技术方面,专业投资人有自身的特长,用其成熟的技术,既可提高质量、改善环境,又可节省投资、降低成本,对政府、公众和投资人均有利。
2)招标工作提前介入,这样不仅能缩短项目实施时间,提高工作效率,还能从PPP项目起点开始,周密策划、缜密部署、统筹安排和规范组织。评标办法要科学完善,评标因素应综合考虑投资、融资、设计、施工、运营管理、维护维修及移交等方案。评委会应有政府代表参加,充分体现政府的监督管理权。
3)招标文件重视监管,PPP项目一般为基础设施及公用事业项目,加强市场监管,维护公众利益。招标文件应规定的具体监管制度和措施。如:
履约担保,要求投资人提交履约担保,可分阶段设置:建设期履约担保、运营期履约担保,以及移交前的履约担保等;
质量及成本监管,监管产品质量、服务质量、公共利益、公众安全、环境保护以及其他社会责任履行情况等;对经营成本进行定期核验,包括动力费、材料费、维修费、财务费用等;
公众监督,PPP项目为公众服务,公众有权了解经营成本和服务质量,经营者有义务接受公众监督。还可委派专职监督员,代表政府随时监督企业运营情况;  
中期评估,每隔两三年政府组织有关部门及专家对运营情况进行综合评估,包括资产维护、生产运营、经营权使用、负债及担保等所有内容。
4)重视合同谈判,PPP项目既要重视前期的沟通洽谈,更要重视后期的合同谈判。通过公开招标确定PPP项目的中标人后,咨询服务机构还要为合同谈判提供支持,如制定谈判方案和策略、对谈判中的关键问题提出建议,但不得对招标文件和投标文件作实质性修改或补充。
(二)坚持权责对等,处理好政府与市场的关系
市场在资源配置中起决定性作用是PPP模式的实施基础。坚持市场化,确保项目质量,降低项目成本。处理好政府与市场的关系,政府和社会资本在平等协商、依法合规的基础上合作。
首先,政府要有市场观念。PPP的实质是在公共服务领域引入市场机制,应处理好政府与市场主体之间的关系。在PPP项目的建设、运营等具体环节,按照“权责对等”的原则,减少政府干预。但对供水、供气、供电、污水处理、垃圾处理、公共交通等公共产品,政府应加强对服务效率的监管。PPP项目是政府和企业之间的合作,按市场规律办事,按照利益共享、风险共担的原则,明确双方的权利、责任和义务,通过合同条款约束政企双方的行为。  
其次,投资人要有综合能力。PPP模式贯穿项目经营的整个生命周期,投资人应有过硬的综合实力,包括财务状况、融资能力、经验业绩、技术和管理能力等。有实力的投资人能够实现“集团作战”,将设计单位、建设企业、供应商、银行等机构联合起来,发挥各自优势。国家体育场(鸟巢)PPP项目的中标人中信集团联合体,由中信集团、国安岳强、北京城建等组成,具有项目建设、运营、融资等方面的综合优势。 
(三)坚持公共利益最大化原则,兼顾社会与经济效益
PPP模式既涉及政府和社会资本的经济效益,又涉及政府和公众的社会效益。既要避免社会资本利润超出合理区间,公共服务价格高引发公众不满情绪;又要保障社会资本长期合理回报,确保项目运营可持续发展。因此,在进行融资方式的设计时,要确保PPP模式能使项目的经济效益和社会效益均有所提高,对社会效益较好、经济效益差的项目,政府应考虑给予适度的财政补贴。同时,政府应行使监督管理权,切实维护好公众利益。
(四)有效规避各类风险,处理好发展与稳定关系
1.选择咨询服务机构,规避操作风险。由于PPP项目需要市场、政策、法律、财务以及技术等各方面的知识广泛融合,政府部门往往缺乏系统的操作经验,充分利用咨询服务机构的专业技能,熟练掌握国家的政策规定,能制定出科学可行的PPP实施方案,使项目实施少走弯路,达到事半功倍的效果。
2.规范招标投标工作,规避政策风险。国家有关部门要求PPP项目应公开招标。公开招标能在“公开、公平、公正”的原则下,通过充分竞争选择最合适的投资人,规避了政策风险。为了使PPP项目的咨询服务和招标代理有效衔接,依照国家对咨询和招标代理的资质规定,由同时具有咨询资质和招标资质的咨询服务机构担任PPP项目的总顾问是最理想的选择。
结束语
国家体育场(鸟巢)PPP项目是我国首个采取公开招标的大型PPP项目,其操作规范、社会效益和经济效益好,得到了国家发展改革委、财政部及北京市政府的充分肯定。国信招标集团在咨询服务和招标过程中,精心策划、规范实施,探索出PPP项目实施途径,积累了丰富的经验,在后来200多个PPP项目中得到巩固和发展。实践证明:公开招标是PPP项目实施的有效途径。
 
来源:《招标采购管理》   (作者:李长军 高存红  单位:国信招标集团)
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