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采购人委托采购人代表也有大学问
发布时间:2018-09-14 10:04:37

 来源:中国政府采购报 

作者:李莹

在政府采购中,采购人代表并不是一个陌生的词汇,对此,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部第87号令,以下简称“87号令”)第四十七条、《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部第74号令,以下简称“74号令”)第七条、三十二条,以及《关于印发<政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法>的通知》(财库[2014]214号)第十四条和二十条都有规定。那么何为采购人代表?在选择采购人代表时又要注意哪些内容?笔者进行了相关梳理。

一、采购人代表的内涵

代表,顾名思义就是指,受委托代替个人、集体、组织办事或表达意见的人。显然,在政府采购项目中,采购人代表即受采购人委托,代替采购人参与评审、发表意见和确认有关事项的人。作为评标委员会或采购小组(竞争性谈判小组、询价小组或磋商小组的统称)成员之一,采购人代表按规定履行评标委员会或采购小组的职责和义务,并承担相关法律责任。

但在项目执行过程中,“采购人代表的身份,采购人代表究竟需要具备什么条件”等关键含义,当事人存在不同的理解。

首先,采购人代表是否必须为本单位人员?法律法规没有就此事作出规定。既然没有规定,采购人代表理所当然可以是本单位人员,也可以不是本单位人员。但是,作为采购人代表,应当得到采购人的书面授权,这是基本条件。其次,采购人代表自然需要具有代表采购人发表意见的能力、具有项目评审的基本素质。目前,有些地方财政监督部门或交易中心,规定采购人代表必须是本单位人员,要求采购人代表在出具授权函的同时,还须附带缴纳社保的证明材料,笔者认为此要求未免有过度解读和引申之嫌。实操中,很多采购项目都是主管部门作为采购人组织实施采购的,比如中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会(以下简称“卫计委”)为县级医院实施的医疗设备采购项目,对设备熟悉、对项目需求熟悉、能代表采购人评审的,恰恰应该是实际使用设备的医生或专家,而非卫计委在编的行政机关人员。

此外,采购人代表是否必须具有专家资格或具备专家的条件?法律法规就此事也没有作出规定。既然没有规定,采购人代表可以是专家(或具备专家条件),也可以不是。由于专家需要具备一定条件,需要按流程进行申请和选聘,对项目熟悉、对产品或法规熟悉的人,不一定具备规定的条件,也不一定去主动申请专家资格。事实上,不是专家的采购人代表,在评审过程中起着“与评审专家互补”的关键作用。

二、应当关注的细节

(一)采购人可以不委派采购人代表

虽然这个话题在业内、在法律界讨论了多次,也似乎仍然存在争议,不过普遍观点认为,采购人可以不委派采购人代表参与评审,理由如下:

一是法律法规没有作强制性规定。从法规条款来看,87号令第四十七条规定“评标委员会由采购人代表和评审专家组成,成员人数应当为5人以上单数”,“应当”这个带有强制性的词语,仅仅是定位在“人数”之前;前一句的描述只是表达,评标委员会的组成范围可以包括采购人代表、评审专家,并非强制性要求。另外,“其中评审专家不得少于成员总数的三分之二”是强制规定,这句话规定了评审专家的人数下限,但没有规定采购人代表的人数下限;同时,也没有对评审专家人数上限作出规定。因此,从字面意思理解,评审专家可以100%占据评标委员会名额(即没有采购人代表)。

二是其他文件作出了补充印证。《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》(财库〔2012〕69号)规定:“采购人委派代表参加评审委员会的,要向采购代理机构出具授权函”,这句话隐藏的意思就是“采购人如果委派代表参加评审,需要出具授权函”,显然是默许了“不委派”的情况。

三是这属于权利而非义务。采购人通过委派代表,在评审环节行使“知情权、参与权”是财政部门将采购决定权赋予采购人的手段之一,通过现场参与,采购人代表可以对评标委员会的评审起到补充完善作用,也可以一定程度上限制专家对评审权利的滥用。但如果采购人基于各种原因情愿放弃该项权利,法律法规对此并未作出约束。

(二)采购人委派采购人代表的数量受到限制

一是采购人代表的人数有限制性规定。无论是公开招标还是竞争性谈判、询价采购,采购人代表人数均不得超过1/3。采购人如果想增加采购人代表,必然需要增加评审专家的人数,相互之间的制约关系一直存在。

二是采购人代表不得以专家身份参与本单位项目评审。87号令中的条款:“评审专家对本单位的采购项目只能作为采购人代表参与评标”,是对“项目中出现本单位评审专家”的特殊情况作出的限制。也即:某单位的人员,只允许以“采购人代表”的身份出现在本单位的项目评审中,如果碰巧随机抽取到的评审专家是项目单位的工作人员,应当选择回避(或放弃)。该要求的目的同样是兼顾专家评审的独立性和滥用权利的限制性。

(三)采购人代表应当履行的职责

一是介绍项目背景和技术需求。《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》(财库〔2012〕69号)规定:“采购人需要在评审前介绍项目背景和技术需求的,应当事先提交书面介绍材料,介绍内容不得存在歧视性、倾向性意见,不得超出采购文件所述范围,书面介绍材料作为采购项目文件随其他文件一并存档。”

二是补充提示。在评审环节,难免遇到对采购文件、采购需求等内容需要作深入解释的专家,作为熟悉本项目背景的采购人代表,自然可以作补充说明。若产品技术参数或商务要求存在不明晰、不完善的情况,采购人代表可作提示补充。

三是具体评标事务。87号令第四十六条规定的评标事务包括:“(一)审查、评价投标文件是否符合招标文件的商务、技术等实质性要求;(二)要求投标人对投标文件有关事项作出澄清或者说明;(三)对投标文件进行比较和评价;(四)确定中标候选人名单,以及根据采购人委托直接确定中标人;(五)向采购人、采购代理机构或者有关部门报告评标中发现的违法行为”。74号令也对采购小组成员履行的职责义务做了具体明确规定。

(四)采购人代表是否可以收取劳务报酬

87号令第四十五条对“采购人或者采购代理机构履行职责”的条款中规定:“评审工作完成后,按照规定向评审专家支付劳务报酬和异地评审差旅费,不得向评审专家以外的其他人员支付评审劳务报酬。”《财政部关于印发<政府采购评审专家管理办法>的通知》(财库 [2016]198号)第二十六条也规定:“评审专家以外的其他人员不得获取评审劳务报酬”。结合法规中对“评审专家”和“采购人代表”的清晰界定,采购人代表在评审中不应该获得或收取劳务报酬。

(五)采购人代表的禁止性行为和常见的不良行为

87号令第六十二条规定了评标委员会的禁止性行为,87号令、74号令也都规定了评标委员会(采购小组)的法律责任。在实操中,仍然可以发现采购人代表犯一些不应当犯的错误,甚至可能违反相关法律法规的规定,当事人应予以重视并应该避免。比如,采购人代表与供应商有利害关系,应当回避而不回避。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第九条规定了采购人员及相关人员应当回避的情形。但近年来在公开的一些质疑投诉案例中,就存在“采购人代表在中标供应商公司担任过监事、采购人代表与中标供应商有利益合作关系、以及与供应商存在亲属关系”等情况。

再如,给某投标人打分明显高于评审专家且不能给出合理解释。类似情况比较常见于主观分值,采购人给某投标人的评分明显高于评审专家相对一致的分数值,甚至出现高于分值范围的情况。另外,介绍采购需求时重点介绍某一投标人或产品情况,给评审专家提供差别信息,明示或暗示倾向或者排斥特定投标人;或者故意花大量时间看某一家投标文件、专挑某一投标人毛病。

三、最合适的采购人代表选择建议

实践中,在选派采购人代表方面,存在一些可能产生问题的方式。如,有些采购活动是预算单位的财务部门牵头负责的,所以直接就委派财务人员参与评审,但实际上,财务人员对财务知识更专长而非产品采购;有些采购人为了避嫌或免责,把监督部门如纪检监察人员、审计人员作为采购人代表参与评审,让监督人员无形中扮演了“既是裁判员又是运动员”的角色;还有直接“代表领导”的,带着领导的指示和意图向评标委员会传达违法信息,或者打分时按领导的安排来操作,根本不考虑供应商的实际投标情况;也有采购人外请专家的情况,向外部聘请专家必然是看重其个人能力,但采购人更需多关注“该外请专家是否需要回避,是否与供应商有利害关系,是否能百分百维护采购人利益,是否带着“有色眼镜”参与评审等问题。

对此,笔者认为最佳选择其实是产品的实际使用者,只有站在使用的立场,熟悉本项目背景、熟悉产品技术参数或商务,才能对项目评标委员会传达正确的、积极的信息。当然,作为回避或者潜在违纪等因素考虑,采购人可以选择分别委派不同的代表参与不同的采购环节,比如,参加技术参数制定的人员便不参与到评审环节中。

综上,采购人代表在政府采购环节中有着不可替代的重要作用,采购人应该合法合理地使用好“委派采购人代表参与项目”这个权利,以确保政府采购的顺利进行。

(作者单位:贵州卫虹招标有限公司)

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